29) MANUALES QUE DEBEN TENER LOS ÓRGANOS Y ENTES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Los Abogados que laboramos en la Administración Pública en algún momento hemos tenido la buena suerte de recibir y atender comisiones conformadas por auditores procedentes de los órganos de control fiscal (Contraloría General de la República, Contralorías de Estados, Contralorías Municipales y Unidades de Auditoria Interna), quienes cumplen la labor de realizar una serie de actuaciones fiscales, que conllevan a la verificación de que las acciones ejecutadas por los órganos y entes de la Administración se efectúen con legalidad, veracidad y exactitud. 

En el desenvolvimiento de su actuación fiscal pueden solicitar información y documentos con el fin de detallar la manera como han desplegado su actividad administrativa, y siempre requieren determinados instrumentos normativos, entre los que destacan los Manuales. 

¿Pero cuántos manuales se deben llevar? ¿Cuáles son esos manuales? ¿Es obligatorio llevarlos? ¿Existen normas jurídicas que hablen de ellos?

Frente a estas preguntas que es normal formular, es necesario precisar que de conformidad con el Principio de Legalidad, del cual se abordó en el post anterior y que dispone que los órganos a los que incumbe el ejercicio del Poder Público, deben ajustar su actuación a las reglas del derecho; por tanto, existen normas jurídicas que consagran la obligatoriedad por parte de los órganos y entes de la Administración Pública de llevar manuales.

Los manuales constituyen instrumentos normativos que reúnen de forma ordenada y sistemática información y procedimientos que orientan la forma en que se estructuran las organizaciones y la manera en que deben ejecutarse las diferentes acciones que conllevan al logro de objetivos y metas, debiendo ser elaborados y aprobados por la máxima autoridad jerárquica del organismo, y publicados en el medio de divulgación oficial respectivo.

Para ello, la Contraloría General de la República en fecha 16 de Diciembre de 2015, dictó la Resolución Nº 01-00-000619 que contiene las Normas Generales de Control Interno, en la cual se dispone de una serie de normas jurídicas que consagran el deber de llevar manuales; en tal sentido, es conveniente traerlas a colación para precisar cuántos y cuáles son los manuales que se deben elaborar y aprobar:

“Objeto de las Normas

Artículo 1. Las presentes normas tienen por objeto establecer los estándares mínimos que deben ser observados por los órganos y entes de la Administración Pública, a los fines de organizar, establecer, mantener y evaluar el sistema de control interno.”

“Definiciones

Artículo 4. A los efectos de estas Normas, se define como:

(…)

Manual: documento que contiene en forma ordenada y sistemática información y/o instrucciones sobre organización, procedimientos y políticas de una institución. (…)”

“De los manuales

Artículo 34. La máxima autoridad jerárquica, los gerentes, jefes o autoridades administrativas de cada órgano o ente son responsables de que existan manuales, su divulgación y capacitación al personal, para su adecuada implementación y aplicación. Dichos manuales, deben incluir los diferentes pasos y condiciones de las operaciones a ser autorizadas, aprobadas, revisadas y registradas, así como lo relativo al archivo de la documentación justificativa que le sirva de soporte; y ser aprobados por la máxima autoridad jerárquica del órgano o ente.

En este aspecto, se tendrá presente la elaboración de los instrumentos normativos siguientes:

1.     Manual de Normas y Procedimientos: Documento de expresión analítica de los procedimientos administrativos a través de los cuales se canaliza la actividad operativa de un órgano o ente, así como también la enunciación de normas de funcionamiento básico a las que deberán adaptarse los miembros del mismo.

2.     Manual de Organización: Documento que contiene en forma ordenada y sistemática la información relativa al marco jurídico, organización, funciones y atribuciones de un órgano o ente, constituyéndose en un instrumento de apoyo administrativo, que describe las relaciones orgánicas que se dan entre los elementos de la estructura organizativa.

3.     Manual de Descripción de Cargos: Documento en el cual se establecen las funciones, complejidad, requisitos y líneas de autoridad, así como la responsabilidad de cada uno de los cargos, entendiéndose éstos, como el conjunto de operaciones, cualidades y condiciones que forman una unidad de trabajo específica e impersonal.”

Teniendo como fundamento las normas jurídicas anteriormente citadas, se concluye lo siguiente:

1)    Los órganos y entes de la Administración Pública tienen el deber de llevar manuales,

2)    La normativa que impone ese deber lo constituye la Resolución Nº 01-00-000619 que contiene las Normas Generales de Control Interno dictada por la Contraloría General de la República en fecha 16 de Diciembre de 2015,

3)    Son tres (03) los manuales que se deben llevar: a) Manual de Normas y Procedimientos, b) Manual de Organización y c) Manual de Descripción de Cargos.

Desde el punto de vista jurídico, estos son los tres (03) manuales que se exigen, no obstante, partiendo de los principios de transparencia, honestidad, buena fe, simplificación de trámites, entre otros, nada impide que se puedan llevar otros manuales que contribuyan a la buena marcha de las instituciones, elaborados y aprobados por las máximas autoridades jerárquicas y por supuesto debidamente publicados en la Gaceta Oficial correspondiente.

  

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28) EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD

Los principios representan los pilares, las columnas, las brújulas que sustentan y orientan la actuación de los órganos que conforman el Poder Público, y el Principio de Legalidad es quizás el mas importante porque tiene rango constitucional y diversas leyes y Constituciones de Estados lo reiteran, pues constituye el deber que tienen de efectuar todos los actos que despliegan de acuerdo a las previsiones que establezcan los diversos instrumentos normativos que regulan sus actividades, es decir, que todo tiene que ser ejecutado paso a paso, tal cual como lo dispone la norma jurídica, y no de forma diferente a lo indicado por cuanto se debe considerar inexistente en el universo jurídico. Parafraseando lo señalado, si una norma instruye que algo debe hacerse en este orden: a-b-c-d, y se realiza h-p-l-g, totalmente distinto, obviamente es nulo, no existe en el mundo jurídico y de esa forma debe considerarse. 

En Venezuela, el mencionado Principio de Legalidad está consagrado en el Artículo 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999) en los siguientes términos:

“Artículo 137. La Constitución y la ley definirán las atribuciones de los órganos que ejercen el Poder Público, a las cuales deben sujetarse las actividades que realicen.”

Por su parte, el Artículo 4 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (2014) lo reitera así:

“Principio de legalidad

Artículo 4. La Administración Pública se organiza y actúa de conformidad con el principio de legalidad, por el cual la asignación, distribución y ejercicio de sus competencias se sujeta a lo establecido en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, las leyes y los actos administrativos de carácter normativo dictados formal y previamente conforme a la ley, en garantía y protección de las libertades públicas que consagra el régimen democrático, participativo y protagónico.”

De igual forma, la Constitución del Estado Trujillo (2000) para poner un ejemplo, también lo establece de la siguiente forma:

“Artículo 30. La Constitución y las leyes del estado Trujillo definirán las atribuciones de los órganos que ejercen el Poder Público, a las cuales deben sujetarse las actividades que realicen, sin menoscabo de la necesaria y mutua colaboración con los demás órganos del Poder Público Nacional y Municipal en el cumplimiento de sus fines.”

Las normas jurídicas señaladas son claras al establecer que todo lo que hagan los órganos a los que incumbe el Poder Público (Ejecutivo, Legislativo, Judicial, Electoral y Ciudadano), se debe hacer como lo disponen las leyes, hacer lo contrario trae como consecuencia que se consideren contrarios a derecho y por tanto susceptibles de ser declarados nulos, inexistentes.

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27) DELEGACIÓN INTERORGÁNICA

Las máximas autoridades jerárquicas dentro del Poder Ejecutivo Nacional, Estadal y Municipal, tales como el Presidente o Presidenta de la República, Gobernadores o Gobernadoras, Alcaldes o Alcaldesas, entre otros funcionarios o funcionarias públicas, tienen definidas sus atribuciones en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en las Constituciones de los Estados, en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal y en otros instrumentos normativos, que señalan taxativamente las acciones que deben efectuar en el ejercicio de sus cargos; siendo que las mismas, en principio son indelegables, es decir, no pueden transferirlas a otras personas para su realización, salvo en los casos indicados por la ley.

En tal sentido, es el Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (2014) la que prevé la excepción a esta regla general de no delegarse el ejercicio de las atribuciones, disponiendo en su Artículo 34 la figura de la Delegación Interorgánica en los siguientes términos:

“Delegación interorgánica

Artículo 34. La Presidenta o Presidente de la República, la Vicepresidenta Ejecutiva o Vicepresidente Ejecutivo, las ministras o ministros, las viceministras o viceministros, las gobernadoras o gobernadores, las alcaldesas o alcaldes, las jefas o jefes de Gobierno y los superiores jerárquicos de los órganos y entes de la Administración Pública, así como las demás funcionarias o funcionarios superiores de dirección, podrán delegar las atribuciones que les estén otorgadas por ley, a los órganos o funcionarias o funcionarios bajo su dependencia, así como la celebración de actos o la firma de documentos en funcionarias o funcionarios adscritas a los mismos, de conformidad con las formalidades que determine el presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica y su Reglamento.”

Estos funcionarios o funcionarias públicas pueden mediante esta figura y en atención a las formalidades del acto administrativo que se adopte, facultar a órganos u otros funcionarios o funcionarias públicas, para que realicen las atribuciones que por ley tienen definidas, quedan autorizados para ejecutarlas en su nombre, pero siempre debiendo indicar que actúan con ese carácter, pudiendo realizar actos y firmar documentos.

¿Qué les parece si usamos ejemplos?

1) Cuando el Gobernador del Estado Trujillo dicta un Decreto facultando a un Director del tren ejecutivo para que certifique las copias de documentos originales que reposan en los archivos de la Dirección de la cual es titular.

2) Cuando el Alcalde del Municipio Iribarren del Estado Lara faculta a uno de sus Directores para que proceda a nombrar Jefes de Departamentos dentro de la Dirección de la cual es titular.

3)  Cuando el Gobernador del Estado Trujillo delega en el Procurador General del Estado la atribución de celebrar y firmar un contrato de compra-venta de un lote de terreno para la construcción de un ambulatorio.

Es necesario que la referida delegación de atribuciones se otorgue por escrito (mediante Decreto, Resolución o Providencia Administrativa, según el caso) y publicarse en la Gaceta Oficial correspondiente para que surta sus efectos jurídicos. El funcionario o funcionaria pública que recibe delegación siempre debe indicar expresamente en los actos que realice, que actúa con ese carácter y mencionar los datos del acto administrativo que la contiene.

 

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